關(guān)于旅游企業(yè)環(huán)境問題的調(diào)查報(bào)告

關(guān)于旅游企業(yè)環(huán)境問題的調(diào)查報(bào)告

為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，優(yōu)化旅游企業(yè)發(fā)展環(huán)境，國(guó)家旅游局組織開展了《旅游企業(yè)發(fā)展環(huán)境》專題調(diào)研。調(diào)研組在認(rèn)真研究制定工作方案、調(diào)研提綱、收集資料的基礎(chǔ)上，于20xx年3月上中旬，先后到北京、河北、上海、山東、河南、四川等地，以典型企業(yè)訪談、召開小型座談會(huì)等方式，開展了實(shí)地調(diào)研。3月下旬和4月初，調(diào)研組對(duì)實(shí)地調(diào)研及有關(guān)資料進(jìn)行了匯總分析和集體討論。現(xiàn)以調(diào)研中所了解的旅游企業(yè)發(fā)展環(huán)境方面所存在的主要問題及原因、意見和建議為主要內(nèi)容，形成本調(diào)研報(bào)告。

一、普遍存在的問題

（一）資金積累和融資困難。旅游企業(yè)的發(fā)展資金積累較為緩慢。旅行社是微利行業(yè)，酒店投資量大、成本高、回收期長(zhǎng)，景區(qū)與酒店基本相同。有的企業(yè)發(fā)展幾十年規(guī)模仍然有限，資金的原始積累過程較長(zhǎng)，旅游企業(yè)普遍受到資金短缺的困擾。融資困難主要體現(xiàn)在，第一，旅行社、旅游商品企業(yè)、旅游汽車公司等非資源經(jīng)營(yíng)性企業(yè)多為中小規(guī)模，固定資產(chǎn)小，缺少高附加值的抵押財(cái)產(chǎn)，難以達(dá)到銀行貸款規(guī)定的條件，申請(qǐng)貸款困難；第二，酒店、景區(qū)等資源經(jīng)營(yíng)性企業(yè)難以將資源資本化，金融部門只規(guī)定將景區(qū)門票作為質(zhì)押條件，而不將旅游資源價(jià)值作為申請(qǐng)貸款抵押的條件，使得企業(yè)申請(qǐng)貸款渠道窄；第三，很多景區(qū)仍然是行政管理，政企未分，產(chǎn)權(quán)不明，限制了企業(yè)通過股份制改造直接融資；第四，農(nóng)家樂（包括民居接待點(diǎn)）的企業(yè)身份不明確，金融部門沒有出臺(tái)農(nóng)家樂擔(dān)保、貸款優(yōu)惠的具體政策，大多數(shù)農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)戶不能獲得銀行貸款，持續(xù)發(fā)展能力受到限制。

（二）旅游項(xiàng)目用地困難。一是缺乏旅游用地專項(xiàng)支持政策，《土地管理法》及其《實(shí)施條例》等法律、法規(guī)對(duì)旅游用地的范疇、定義及類型沒有明確規(guī)定，沒有對(duì)旅游項(xiàng)目用地及旅游投資建設(shè)用地優(yōu)惠等政策的具體規(guī)定；二是絕大部分地區(qū)在土地利用總體規(guī)劃中對(duì)于旅游用地規(guī)定不明確，旅游用地規(guī)劃沒有真正與本地區(qū)城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃有效地結(jié)合起來，可變性較大，操作性不強(qiáng)，很多旅游項(xiàng)目用地指標(biāo)不足，往往只能通過置換集體用地來滿足，供需矛盾突出；三是農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村酒店等鄉(xiāng)村旅游用地多采用租賃方式，辦不了兩證，使得業(yè)主很難大規(guī)模投入，限制了鄉(xiāng)村旅游的提檔升級(jí)，同時(shí)多為當(dāng)?shù)卮迕窠?jīng)營(yíng)，有較大資金實(shí)力的外來投資者很難介入，土地緊張和流轉(zhuǎn)規(guī)模小、難度大及差別待遇等因素制約了鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展壯大；四是旅游業(yè)對(duì)環(huán)境要求高、用地規(guī)模大，且沒有優(yōu)惠政策，旅游用地成本高于工業(yè)用地，增大了投資商的成本，項(xiàng)目招商困難；五是各地在不同程度上存在旅游用地審批程序繁瑣、部分旅游景區(qū)和度假村等旅游用地不合理或?qū)嶋H開發(fā)不到位等土地浪費(fèi)現(xiàn)象和旅游用地產(chǎn)權(quán)不明確等問題。

（三）員工隊(duì)伍不穩(wěn)定和素質(zhì)呈下降趨勢(shì)。首先，長(zhǎng)期的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)和成本壓力，使得旅游企業(yè)無力負(fù)擔(dān)較高的員工薪酬，宣傳引導(dǎo)不夠和社會(huì)評(píng)價(jià)不高，員工職業(yè)自豪感和忠誠度下降，事業(yè)凝聚力和向心力減弱，導(dǎo)致旅游行業(yè)員工流失率較高、流動(dòng)速度快、初次就業(yè)比例高，員工隊(duì)伍素質(zhì)呈下降趨勢(shì)。此外，旅游高等教育脫離行業(yè)需求，職業(yè)教育的技能培養(yǎng)滯后，難以為旅游業(yè)輸送合格的人才。

（四）認(rèn)識(shí)方面存在的不足。很多人認(rèn)為旅游就是吃喝玩樂，對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)改善國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增進(jìn)國(guó)民福利、提升城市形象和改善城市人居條件的戰(zhàn)略性作用認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致很多地方缺乏對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主動(dòng)思考和系統(tǒng)規(guī)劃，旅游政策措施的制定和落實(shí)較為困難，還導(dǎo)致了政府和企事業(yè)組織等難以保障公民的旅游福利，影響旅游的公開采購。

二、旅行社面臨的問題

（一）合理稅負(fù)問題。旅行社中小企業(yè)多，利潤(rùn)水平低，資金周轉(zhuǎn)量大，促銷投入多，經(jīng)營(yíng)中有大量代收代付項(xiàng)目。很多地區(qū)的營(yíng)業(yè)稅等地方稅費(fèi)的征繳，往往采取按比例（多為80%）扣除代收代付部分，然后按照法定稅率計(jì)征，有的還對(duì)小旅行社實(shí)行定額稅，宣傳促銷經(jīng)費(fèi)也都不能計(jì)入成本扣減。從年檢數(shù)據(jù)看，我國(guó)旅行社全行業(yè)的收入利潤(rùn)率，已經(jīng)從上世紀(jì)90年代初的3%左右，逐步下降到不足1%。另據(jù)了解，目前作為旅行社主要收入項(xiàng)目的綜合服務(wù)費(fèi)，占旅游報(bào)價(jià)的比重低于10%。因此，旅行社的營(yíng)業(yè)稅等稅費(fèi)負(fù)擔(dān)明顯不合理。

（二）參與政府采購和服務(wù)外包遇到的問題。鼓勵(lì)旅行社參與政府采購和服務(wù)外包是41號(hào)文件確定的新政策，此前在上海、深圳、大連等部分城市實(shí)行?，F(xiàn)在的障礙主要是，國(guó)家有關(guān)部門有文件規(guī)定，旅行社的發(fā)票不能作為機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)的差旅、考察、會(huì)議、展覽活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)報(bào)銷憑證，發(fā)票用途欄目如何填寫也不明確。

（三）掛靠承包問題。掛靠承包者主要追求眼前利益，長(zhǎng)遠(yuǎn)觀念、法制觀念、誠信觀念、質(zhì)量觀念都不強(qiáng)，成為旅行社業(yè)散、亂、差和零負(fù)團(tuán)費(fèi)操作模式蔓延的重要原因。

（四）經(jīng)營(yíng)保障問題。主要是火車票、景區(qū)門票上漲過快和

干擾預(yù)訂問題。旅行社需要批量訂購火車票，但是一到旺季，火車票代理權(quán)就被取消，往往還被以倒票論處，極大地影響了旅行社的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。景區(qū)門票價(jià)格上漲過快，在很多地方已經(jīng)超過地接旅行社總成本的一半，企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力大。政府在有重要公務(wù)接待、大型會(huì)議時(shí)，強(qiáng)行取消旅行社住房、用餐、用車、游船預(yù)訂和臨時(shí)封閉景區(qū)、道路，導(dǎo)致旅行社不得不調(diào)整計(jì)劃、增加費(fèi)用、處理糾紛、賠償損失。

（五）宣傳導(dǎo)向問題。旅游產(chǎn)品和服務(wù)存在的很多問題都通過旅行社反映出來，改進(jìn)旅游服務(wù)質(zhì)量和規(guī)范整治旅游市場(chǎng)往往都要以旅行社為重點(diǎn)，媒體宣傳和社會(huì)反映也就比較多的涉及旅行社，而正面宣傳顯得不足，導(dǎo)致旅行社的形象受到很大影響，對(duì)從業(yè)人員的信心、士氣和旅行社業(yè)持續(xù)健康發(fā)展也都產(chǎn)生不利影響。

三、星級(jí)酒店面臨的問題

（一）水、電、氣同價(jià)政策落實(shí)問題。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔〕7號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的實(shí)施意見》（國(guó)辦發(fā)11號(hào)）均明確提出：對(duì)列入國(guó)家鼓勵(lì)類的服務(wù)業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)與工業(yè)用電、用水、用氣基本同價(jià)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》再次提出：落實(shí)賓館飯店與一般工業(yè)企業(yè)同等的用水、用電、用氣價(jià)格政策。但絕大部分地區(qū)均未落實(shí)，原因主要是沒有具體措施和督查機(jī)制，而水、電、氣生產(chǎn)者也都是企業(yè)，價(jià)格下調(diào)必然減少收入。

（二）高星級(jí)酒店規(guī)模問題。很多地方將高星級(jí)酒店作為形象，政府對(duì)其投資建設(shè)予以鼓勵(lì)、支持，有的納入發(fā)展規(guī)劃、工作計(jì)劃進(jìn)行考核和責(zé)任追究，一些地產(chǎn)樓盤為了提升價(jià)值和價(jià)格而建設(shè)五星級(jí)酒店，導(dǎo)致高星級(jí)特別是五星級(jí)酒店規(guī)模擴(kuò)張過快。

（三）多頭管理問題。酒店經(jīng)營(yíng)涉及眾多部門和方面，各種檢查和收費(fèi)名目繁多，隨意性很大，酒店不堪負(fù)荷，疲于應(yīng)付，甚至有的酒店管理人員感到人格尊嚴(yán)都受到侵犯。

（四）星級(jí)評(píng)定問題。主要是標(biāo)準(zhǔn)及其實(shí)施偏重觀光、政府接待、商務(wù)會(huì)議，對(duì)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)型酒店、度假酒店、主題酒店、鄉(xiāng)村酒店等考慮不夠。

（五）節(jié)能減排鼓勵(lì)促進(jìn)問題。酒店行業(yè)是能源使用大戶，目前缺少對(duì)酒店節(jié)能燈安裝、中央空調(diào)改造、污水處理、中水回用以及綠色酒店管理等節(jié)能減排方面明確有效的鼓勵(lì)和促進(jìn)政策。

（六）落實(shí)促進(jìn)農(nóng)村就業(yè)優(yōu)惠政策問題。酒店行業(yè)為社會(huì)提供了大量的中低層服務(wù)崗位，其中相當(dāng)大比率是針對(duì)初次就業(yè)的農(nóng)民工群體的，但酒店沒有享受到促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)方面的優(yōu)惠和補(bǔ)貼政策。

四、景區(qū)面臨的問題

（一）資金負(fù)擔(dān)問題。大部分新開發(fā)的景區(qū)，集中進(jìn)行基礎(chǔ)配套和服務(wù)設(shè)施建設(shè)時(shí)，多采用貸款融資方式，在一定階段還貸壓力很大，年純收入的相當(dāng)一部分用于還本付息。

（二）管理體制問題。大部分沒有建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)行政府或政府派出管理的比例大，部門分割、多頭管理現(xiàn)象較嚴(yán)重，直接影響景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理和可持續(xù)發(fā)展。

（三）周邊環(huán)境問題。景區(qū)對(duì)外部環(huán)境缺乏管理手段，周邊市場(chǎng)秩序和環(huán)境問題突出，隨意擺攤設(shè)點(diǎn)、不按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范從事經(jīng)營(yíng)服務(wù)、尾隨兜售乞討、強(qiáng)買強(qiáng)賣、假冒偽劣等現(xiàn)象比較常見。

（四）免票人員的保險(xiǎn)保障問題。一些景區(qū)對(duì)老年人、學(xué)生、青少年、軍人、殘疾人等實(shí)行免票，這部分人員就沒有伴隨門票提供的保險(xiǎn)保障，人身、財(cái)物受到損害時(shí)的保障責(zé)任不明確，易引發(fā)糾紛。

（五）內(nèi)部社區(qū)管理問題。很多景區(qū)內(nèi)都有居民，大型景區(qū)還有建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村、村民組，居民生產(chǎn)生活以及參與旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)、搬遷拆遷、環(huán)境保護(hù)等，往往成為景區(qū)管理的棘手問題。

五、其他旅游企業(yè)面臨的問題

（一）旅游客運(yùn)管理問題。旅游汽車運(yùn)輸管理職責(zé)劃分不明確，標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范不統(tǒng)一，部門之間和旅行社與汽車公司之間協(xié)調(diào)配合比較難，沒有運(yùn)營(yíng)資質(zhì)的車輛低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致旅游客運(yùn)市場(chǎng)不規(guī)范，安全隱患也明顯增加。

（二）小型車輛準(zhǔn)入問題。客運(yùn)主管部門只允許大中型轎車從事旅游客運(yùn)，小型轎車不能獲得旅游客運(yùn)資格，而小型團(tuán)組如家庭團(tuán)、親友團(tuán)大量增加，迫使旅行社使用座位數(shù)和運(yùn)費(fèi)都比較合適的社會(huì)車輛。

（三）非旅游企業(yè)從事旅游業(yè)務(wù)問題。會(huì)展機(jī)構(gòu)、俱樂部、網(wǎng)站、客運(yùn)公司、汽車租賃公司、政府和企業(yè)辦事處、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)服務(wù)和外事機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、工會(huì)、青年團(tuán)、婦聯(lián)等組織從事有償旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，缺乏監(jiān)管和規(guī)范，存在質(zhì)量和安全隱患。

（四）旅游公共服務(wù)滯后問題。游客咨詢服務(wù)中心、道路交通和景區(qū)指示標(biāo)識(shí)、旅游網(wǎng)站、旅游保險(xiǎn)、緊急救援等旅游公共服務(wù)，不能滿足旅游特別是國(guó)內(nèi)旅游需要。

六、意見和建議

（一）落實(shí)水、電、氣同價(jià)政策。協(xié)調(diào)國(guó)家有關(guān)部門，就貫徹國(guó)務(wù)院41號(hào)文件、落實(shí)旅游企業(yè)享受與工業(yè)用電、用水、用氣同價(jià)政策，制定出臺(tái)具體執(zhí)行文件。

（二）推進(jìn)資源性旅游企業(yè)改革機(jī)制、增強(qiáng)實(shí)力。聯(lián)合有關(guān)部門出臺(tái)政策，明確支持旅游資源經(jīng)營(yíng)性企業(yè)實(shí)行股份制改造，明晰產(chǎn)權(quán)，政企分開，建立法人治理結(jié)構(gòu)，吸引國(guó)內(nèi)外資本進(jìn)入，壯大旅游企業(yè)，并尋求在境內(nèi)外資本市場(chǎng)上市融資，增強(qiáng)旅游企業(yè)的實(shí)力。

（三）保障旅游企業(yè)合理用地需求。將旅游用地納入城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，實(shí)行旅游項(xiàng)目與一般工業(yè)項(xiàng)目同等用地價(jià)格和其他優(yōu)惠政策，切實(shí)保障旅游用地需求。

（四）解決旅游融資渠道問題。協(xié)調(diào)金融信貸機(jī)構(gòu)，對(duì)經(jīng)營(yíng)狀況良好、潛力大、信貸記錄良好的中小型旅游企業(yè)，給予更為優(yōu)惠的貸款和擔(dān)保政策；研究出臺(tái)支持農(nóng)家樂、家庭旅館等鄉(xiāng)村旅游發(fā)展壯大的投融資政策等。

（五）解決旅行社責(zé)任過重問題。通過制定旅游法和其他立法措施，減輕旅行社優(yōu)先賠付和連帶責(zé)任。探索建立綜合旅游保險(xiǎn)，解決因不可抗力和非旅行社責(zé)任導(dǎo)致旅游者權(quán)益損失的賠償問題。

（六）盡可能減少政府接待、會(huì)議對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)的干擾。主要是避免或盡可能減少政府重要接待、大型會(huì)議等活動(dòng)臨時(shí)征用導(dǎo)致旅游接待酒店、車船預(yù)訂取消和封閉景區(qū)、道路導(dǎo)游改變、調(diào)整旅游計(jì)劃。

（七）規(guī)范旅游市場(chǎng)和優(yōu)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境。主要是依法規(guī)范旅行社業(yè)市場(chǎng)秩序，減少對(duì)飯店經(jīng)營(yíng)的干擾，協(xié)調(diào)解決景區(qū)周遍環(huán)境問題，許可小型轎車從事旅游客運(yùn)。

（八）進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。加快行業(yè)協(xié)會(huì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，探索協(xié)會(huì)的服務(wù)模式，切實(shí)發(fā)揮各級(jí)各類旅游協(xié)會(huì)服務(wù)會(huì)員、保障權(quán)益、溝通交流和行業(yè)自律等功能作用。

（九）加強(qiáng)旅游公共服務(wù)。將游客咨詢中心、交通標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、旅游目的地網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、旅游緊急求援等非盈利性、外部正效益明顯的旅游公共服務(wù)設(shè)施納入城市建設(shè)規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃，安排建設(shè)投入，同時(shí)促進(jìn)旅游保險(xiǎn)新產(chǎn)品的開發(fā)。

（十）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。旅游行政管理部門、行業(yè)組織和企業(yè)都要高度重視運(yùn)用輿論宣傳工具，積極主導(dǎo)地引導(dǎo)旅游宣傳向客觀、全面、負(fù)責(zé)任的方向發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)各方面全面、科學(xué)地認(rèn)識(shí)旅游。樹立服務(wù)專家和終身服務(wù)觀念，引導(dǎo)全社會(huì)尊重服務(wù)性勞動(dòng)，為建立穩(wěn)定、高素質(zhì)的旅游員工隊(duì)伍奠定基礎(chǔ)。