發(fā)改委：合理控制高鐵站建設 防控周邊單純房地產(chǎn)化傾向

關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區域合理開(kāi)發(fā)建設的指導意見(jiàn)yV7

發(fā)改基礎〔2018〕514號yV7

各省、自治區、直轄市人民政府，新疆生產(chǎn)建設兵團：yV7

隨著(zhù)我國高速鐵路快速發(fā)展，沿線(xiàn)地區人民群眾出行服務(wù)水平得到顯著(zhù)提升。依托高鐵車(chē)站推進(jìn)周邊區域開(kāi)發(fā)建設，有利于城市空間有效拓展和內部結構整合優(yōu)化，有利于調整完善產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)交通、產(chǎn)業(yè)、城鎮融合發(fā)展。近年來(lái)，一些地方依托高鐵建設的有利條件，積極探索推進(jìn)高鐵車(chē)站周邊區域開(kāi)發(fā)建設，取得了一定發(fā)展成效，有的高鐵車(chē)站周邊區域已經(jīng)成為城市最具人氣和活力、發(fā)展最快的地區。但總體上看，我國高鐵車(chē)站周邊區域整體開(kāi)發(fā)建設仍處于起步階段，各方面對高鐵建設和城鎮化融合發(fā)展研究還不深入，個(gè)別地方高鐵車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)建設不同程度地存在初期規模過(guò)大、功能定位偏高、發(fā)展模式較單一、綜合配套不完善等問(wèn)題，對人口和產(chǎn)業(yè)吸引力不夠，持續健康發(fā)展的基礎不夠牢固，潛藏著(zhù)一定的社會(huì )經(jīng)濟風(fēng)險。為推進(jìn)高鐵車(chē)站周邊區域合理開(kāi)發(fā)建設，提出如下意見(jiàn)。yV7

一、總體要求yV7

　　（一）指導思想。yV7

深入學(xué)習貫徹習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想和黨的十九大精神，堅持以人民為中心，堅持穩中求進(jìn)工作總基調，堅持新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，深化供給側結構性改革，加強規劃統籌和銜接，嚴控金融和地方政府債務(wù)風(fēng)險，遵循城鎮化發(fā)展規律，因地制宜、規范有序推進(jìn)高鐵車(chē)站周邊區域開(kāi)發(fā)建設，不斷提升設施服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚、政策配套等支撐能力，促進(jìn)高鐵沿線(xiàn)城鎮空間合理布局和城市空間結構優(yōu)化，推動(dòng)高鐵建設與城市發(fā)展良性互動(dòng)、有機協(xié)調。yV7

（二）基本原則。yV7

規劃協(xié)調、布局合理。統一規劃，整體部署，嚴格依據城市總體規劃、土地利用總體規劃、綜合交通規劃等編制高鐵車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)建設規劃，合理確定開(kāi)發(fā)規模和邊界，優(yōu)化車(chē)站選址方案及車(chē)站周邊區域空間結構、人口產(chǎn)業(yè)分布，杜絕邊建設、邊規劃。yV7

量力而行、有序建設。結合城市功能區劃、區位優(yōu)勢、財力可能、人口資源環(huán)境條件等發(fā)展實(shí)際，根據規劃確定開(kāi)發(fā)目標、建設任務(wù)，兼顧當前和長(cháng)遠，合理把握建設節奏和時(shí)序，量力而行、循序漸進(jìn)、有序發(fā)展，防止盲目追求規模和大干快上。yV7

站城一體、綜合配套。充分發(fā)揮高鐵車(chē)站的輻射帶動(dòng)作用，圍繞人的城鎮化，統籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，走特色化、差異化發(fā)展之路，完善基礎設施及公共服務(wù)設施配套，促進(jìn)產(chǎn)城融合、宜居宜業(yè)，避免高鐵沿線(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局同質(zhì)化和單一房地產(chǎn)功能開(kāi)發(fā)。yV7

市場(chǎng)運作、防范風(fēng)險。按照市場(chǎng)化原則運作，創(chuàng )新投資、建設、運營(yíng)、管理體制機制，強化政策支持保障，充分調動(dòng)企業(yè)和社會(huì )資本的積極性，推進(jìn)項目共建、資源共享，提升開(kāi)發(fā)建設質(zhì)量水平和效益，防范各種隱患、風(fēng)險和損失。yV7

二、重點(diǎn)任務(wù)yV7

　　（三）強化規劃引導和管控作用。yV7

堅持規劃引領(lǐng)，充分論證高鐵車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)建設可行性、必要性，因城施策、因站而異推進(jìn)高鐵車(chē)站周邊區域合理有序開(kāi)發(fā)建設。對于既有站改造的高鐵車(chē)站、位于中心城區或與既有產(chǎn)業(yè)園區等結合較好的高鐵車(chē)站，有關(guān)城市要嚴格按照既有城市規劃，結合城市功能提升和結構布局優(yōu)化做好車(chē)站周邊綜合開(kāi)發(fā)。對于城市外圍新建的高鐵車(chē)站周邊具有開(kāi)發(fā)潛力的，相關(guān)城市要依據城市總體規劃、土地利用總體規劃等統一布局，合理確定車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)建設的功能定位、規模和邊界，做好規劃預留和控制，按照規劃規范有序推進(jìn)開(kāi)發(fā)建設。要嚴格審查規劃的合理性，定期評估規劃實(shí)施情況和綜合開(kāi)發(fā)效益，把評估結果作為控制建設時(shí)序和分期建設的依據。yV7

（四）合理確定高鐵車(chē)站選址和規模。yV7

高鐵車(chē)站選址要符合土地利用總體規劃和城市總體規劃，切實(shí)處理好高鐵通達性和高鐵車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)建設之間的關(guān)系，既要滿(mǎn)足技術(shù)標準條件，又要服務(wù)地方發(fā)展。鐵路總公司和地方政府要依據相關(guān)規范要求，在城市樞紐總圖規劃編制及項目實(shí)施階段，深入研究論證高鐵車(chē)站與城市發(fā)展銜接問(wèn)題，合理確定建設標準、線(xiàn)路走向、車(chē)站分布和建設規模。新建鐵路選線(xiàn)應盡量減少對城市的分割，新建車(chē)站選址盡可能在中心城區或靠近城市建成區，確保人民群眾乘坐高鐵出行便利。高鐵車(chē)站建設要規模適當、經(jīng)濟適用，切忌貪大求洋、追求奢華。yV7

（五）嚴格節約集約用地。yV7

高鐵車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)建設要落實(shí)最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，依法辦理建設用地審批手續。有關(guān)城市要綜合考慮人口集聚規模和吸納就業(yè)情況，按照城鎮建設用地增加規模同吸納農業(yè)轉移人口落戶(hù)數量相掛鉤要求，合理確定高鐵車(chē)站周邊用地規模、結構、布局及土地開(kāi)發(fā)和供應時(shí)序，堅決防控單純房地產(chǎn)化傾向。統籌地上地下空間復合利用，積極推廣地下空間開(kāi)發(fā)利用、軌道交通上蓋物業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等節地技術(shù)和模式，提升節約集約用地水平。要按照“框定總量、限定容量、盤(pán)活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”要求，依據城市規劃、土地利用總體規劃和土地使用標準對高鐵站周邊建設用地加強審查，嚴格土地用途管制。yV7

（六）促進(jìn)站城一體融合發(fā)展。yV7

高鐵車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)建設要突出產(chǎn)城融合、站城一體，與城市建成區合理分工，在城市功能布局、綜合交通運輸體系建設、基礎設施共建共享等方面同步規劃、協(xié)調推進(jìn)。有關(guān)城市要結合自身資源稟賦、優(yōu)勢特色、發(fā)展定位等，甄選出發(fā)展基礎條件優(yōu)越、城市特色鮮明和發(fā)展潛力較大的產(chǎn)業(yè)，構建樞紐偏好型產(chǎn)業(yè)體系，避免沿線(xiàn)臨近站點(diǎn)形成無(wú)序競爭、相互制約的局面。大城市高鐵車(chē)站周邊可研究有序發(fā)展高端服務(wù)業(yè)、商貿物流、商務(wù)會(huì )展等產(chǎn)業(yè)功能，中、小城市高鐵車(chē)站應合理布局周邊產(chǎn)業(yè)，穩妥發(fā)展商業(yè)零售、酒店、餐飲等產(chǎn)業(yè)功能。yV7

（七）提升綜合配套保障能力。yV7

高鐵車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)建設必須貫徹落實(shí)以人為本的新型城鎮化發(fā)展理念，營(yíng)造宜居宜業(yè)環(huán)境，提高交通便利性和公共服務(wù)能力，增強產(chǎn)業(yè)、人口集聚效應。強化城市內外交通銜接，加強新建高鐵車(chē)站城市公共交通配套線(xiàn)路和換乘設施建設，實(shí)現與城市建成區、城市其他重要綜合交通樞紐之間的快速連接、便捷直達。同時(shí)，完善公共服務(wù)體系，配套建設醫療、教育、休閑、娛樂(lè )等場(chǎng)所和設施，增強生活服務(wù)功能，使人“愿意來(lái)”“留得下”“活得好”，不斷提升人民群眾的幸福感和獲得感。yV7

（八）合理把握開(kāi)發(fā)建設時(shí)序。yV7

尊重城市發(fā)展的客觀(guān)規律，樹(shù)立正確的政績(jì)觀(guān)和功成不必在我的理念，不追求短期的形象效果，量力而行，盡力而為，嚴禁借高鐵車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)建設名義盲目搞城市擴張。有關(guān)城市要根據相關(guān)規劃、發(fā)展實(shí)際和財力可能，分階段、分步驟地有序推進(jìn)高鐵車(chē)站周邊區域開(kāi)發(fā)建設，做到開(kāi)發(fā)一片、成熟一片、成功一片。大城市初期應重點(diǎn)開(kāi)發(fā)新建高鐵車(chē)站周邊2公里以?xún)葏^域，可適當控制預留遠期發(fā)展空間，避免攤子鋪得過(guò)大、粗放低效發(fā)展。中小城市不宜過(guò)高預估高鐵帶動(dòng)作用，避免照搬照抄大城市開(kāi)發(fā)經(jīng)驗，硬造特色、盲目造城。新建鐵路站場(chǎng)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的，應當嚴格執行土地綜合開(kāi)發(fā)的邊界和規模要求，扣除站場(chǎng)用地后，同一鐵路建設項目的綜合開(kāi)發(fā)用地總量按單個(gè)站場(chǎng)平均規模不超過(guò)50公頃控制，少數站場(chǎng)綜合開(kāi)發(fā)用地規模不超過(guò)100公頃。yV7

（九）防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。yV7

充分認識防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的重要性和緊迫性，牢牢守住不發(fā)生系統性金融風(fēng)險的底線(xiàn)，切實(shí)防范高鐵車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)建設帶來(lái)的地方政府債務(wù)風(fēng)險。有關(guān)地方要進(jìn)一步完善高鐵車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)建設項目和資金管理，加強成本收益分析評估，合理控制建設規模和節奏，防止脫離地方財力實(shí)際搞開(kāi)發(fā)；嚴格執行預算法和擔保法，落實(shí)地方政府債務(wù)限額管理和預算管理制度，依法規范舉債，堅決遏制隱性債務(wù)增量，列入地方政府債務(wù)風(fēng)險預警范圍的高風(fēng)險地區原則上不得舉債搞建設。yV7

　（十）創(chuàng )新開(kāi)發(fā)建設體制機制。yV7

進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)對資源配置的決定性作用，支持地方政府引入社會(huì )資本參與高鐵車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)建設。鼓勵地方政府牽頭建立投資建設主體、管理運營(yíng)主體、綜合開(kāi)發(fā)主體等多方合作開(kāi)發(fā)機制，完善支持高鐵建設投資主體及出資人參與高鐵車(chē)站周邊區域綜合開(kāi)發(fā)的政策措施，發(fā)揮政府規劃引導、政策支持、搭建發(fā)展平臺、提供公共服務(wù)等作用，加強對市場(chǎng)的引導，切忌政府大包大攬。理清權責關(guān)系，完善綜合開(kāi)發(fā)、運營(yíng)管理及收益分配機制，形成促進(jìn)發(fā)展的多種合力。yV7

　三、組織實(shí)施yV7

　　（十一）明確責任主體。yV7

地方政府要強化主體責任意識，各有關(guān)方面要嚴格按照本意見(jiàn)要求，進(jìn)一步梳理既有高鐵車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)建設情況，對存在的問(wèn)題加快整改落實(shí)，優(yōu)化新建高鐵車(chē)站選址，規范有序推進(jìn)高鐵周邊開(kāi)發(fā)建設，提升發(fā)展質(zhì)量和綜合效益。yV7

　（十二）嚴格監督管理。yV7

自然資源、住房城鄉建設主管部門(mén)要依法依規對高鐵車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)建設嚴格進(jìn)行管理，適時(shí)組織評估，嚴控建設規模和時(shí)序，加強用地監測，嚴肅查處違法違規批地用地行為和建設行為，并進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)監督和管理。yV7

　（十三）強化協(xié)同聯(lián)動(dòng)。yV7

發(fā)展改革委、自然資源部、住房城鄉建設部將與鐵路總公司、相關(guān)地方政府和有關(guān)部門(mén)加強溝通協(xié)調和縱橫聯(lián)動(dòng)，認真總結和梳理高鐵車(chē)站周邊開(kāi)發(fā)建設中存在的困難和問(wèn)題，及時(shí)規范糾偏，完善相關(guān)政策措施。yV7

　（十四）加強宣傳引導。yV7

地方政府有關(guān)部門(mén)要準確把握高鐵對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的帶動(dòng)作用，主動(dòng)加強政策解讀，充分發(fā)揮媒體的輿論引導作用，及時(shí)總結和推廣典型經(jīng)驗，形成客觀(guān)、公正的輿論導向和氛圍。yV7

國家發(fā)展改革委yV7

自 然 資 源 部yV7

住房城鄉建設部yV7

中國鐵路總公司yV7

2018年4月24日yV7